Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa (gọi tắt là Chương trình 135) của Chính phủ được thực hiện theo Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ. Mục tiêu của chương trình nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn, niềm núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần đảm bảo trật tự, an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.
THẤY GÌ QUA KẾT QUẢ KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH 135
* Lê Đình Thăng
Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa (gọi tắt là Chương trình 135) của Chính phủ được thực hiện theo Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ. Mục tiêu của chương trình nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn, niềm núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần đảm bảo trật tự, an toàn xã hội, an ninh quốc phòng. Qua bảy năm thực hiện chương trình với nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương trên 8.000 tỷ đồng, ngân sách địa phương trên 500 tỷ đồng; huy động tài trợ của các tổ chức quốc tế, các doanh nghiệp và đóng góp của nhân dân trên 500 tỷ đồng đã góp phần làm thay đổi cơ bản bộ mặt nông thôn miền núi; giảm tỷ lệ nghèo, cải thiện rõ rệt đời sống của đồng bào các dân tộc vùng đặc biệt khó khăn. Chương trình được cộng đồng các nhà tài trợ đánh giá cao việc thực hiện chiến lược xoá đói, giảm nghèo và phát triển bền vững ở Việt Nam. Kết quả kiểm toán chương trình 135 của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã phản ánh những kết quả và thành công của chương trình.
Tuy nhiên, qua kiểm toán cũng nổi lên những vấn đền cần được xem xét, nghiên cứu hoàn thiện để có biện pháp quản lý tốt hơn trong giai đoạn sau. Trong phạm vi bài viết này chúng tôi xin đưa ra một góc nhìn về công tác quản lý tài chính của chương trình từ kết quả kiểm toán từ đó nêu lên một vài khuyến nghị về cải tiến công tác quản lý đối với chương trình.
Những vấn đề đặt ra
(1) Về lập và phân bổ dự toán kinh phí đối với chương trình, sau khi dự toán được Quốc hội quyết định, Chính phủ đã giao dự toán cho các địa phương dưới hình thức bổ sung có mục tiêu. Theo quy định hiện hành, Ủy ban nhân dân tỉnh phải lập phương án phân bổ nguồn kinh phí này trình Hội đồng Nhân dân quyết định. Tuy nhiên qua kiểm toán tại sáu tỉnh cho thấy, ngoại trừ một số ít tỉnh đã lập phương án phân bổ theo quy định; phần lớn các địa phương khác không trình Hội đồng Nhân dân tỉnh quyết định mà phân bổ cho từng công trình, dự án theo quyết định của ủy ban Nhân dân tỉnh. Do việc phân bổ trực tiếp như vậy nên Cơ quan tài chính cấp huyện không nắm được nguồn kinh phí phân bổ cho chương trình trên địa bàn, nhất là đối với các công trình do xã làm chủ đầu tư. Từ việc không tuân thủ quy trình phân bổ đã dẫn đến việc phân bổ sai đối tượng quy định.
----------------------------------------
* Kiểm toán Nhà nước
Qua kiểm toán tại 6 tỉnh đã phát hiện việc phân bổ vốn đầu tư không đúng đối tượng của Chương trình (ở hầu hết các dự án) trên 16,5tỷ đồng.
Việc phân bổ dự toán ngân sách cho Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng căn cứ vào danh sách các xã đặc biệt khó khăn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ với mức hỗ trợ bình quân 500 triệu đồng/xã/năm ( trước năm 2003 là 400 triệu đồng/xã/năm). Mức hỗ trợ này là phù hợp với điều kiện ngân sách và quy mô của chương trình. Tuy nhiên các địa phương lại áp dụng mức này để phân bổ cho các xã mang tính chia đều để đầu tư xây dựng công trình hạ tầng trong khi suất đầu tư ở từng địa phương, từng xã lại khác nhau. Kết quả kiểm toán tại 6 tỉnh cho thấy cùng một loại công trình, với quy mô như nhau nhưng chi phí đầu tư thực tế lại rất khác nhau. Để xây dựng 1 phòng học theo tiêu chuẩn của Bộ Giáo dục và Đào tạo ở Thanh Hoá 1.510.000đ/m2; Bình Phước 2.581.000đ/m2; Bắc Kạn 2.686.000đ/m2; Hoặc để xây dựng 1 km đường giao thông nông thôn (theo cùng 1 tiêu chuẩn) ở Thanh Hoá 355.893.000 đ/km, Bình Phước 88.060.000 đ/km, Bắc Kạn 369.315.000 đ/km, Thái Nguyên 356.763.200 đ/km; Đắc Lắc là 184.416.194 đ/km.
(2) Căn cứ dự toán được giao, Bộ Tài chính chuyển kinh phí của chương trình cho các địa phương theo kế hoạch. Việc chuyển vốn được thực hiện theo kế hoạch của địa phương đề xuất. Qua kiểm toán, KTNN không phát hiện thấy việc trì hoãn hay chậm trễ trong việc chuyển vốn cho các địa phương theo dự toán. Tuy nhiên, do đây là kinh phí bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương nên không sử dụng hết trong năm ngân sách sẽ được chuyển sang năm sau để sử dụng tiếp. Do không nắm vững quy định nên một số địa phương kinh phí chưa sử dụng hết của các năm trước không chuyển sang năm sau để chi cho Chương trình mà sử dụng cho mục đích khác, trái với qui định tại Nghị định số 60/2003/NĐ-CP của Chính phủ. Đặc biệt một số địa phương đã sử dụng để chi thường xuyên, xây dựng khu công nghiệp... Việc thanh toán vốn đầu tư trong nhiều trường hợp không đúng đối tượng qui định của Chương trình ở các dự án thành phần. Kiểm toán tại 6 tỉnh, đã phát hiện những khoản chi sai chế độ, sử dụng và phân bổ vốn không đúng đối tượng qui định với số tiền trên 24,6tỷ đồng. Công tác giải ngân (thanh toán, tạm ứng cho chương trình) ở các tỉnh nhìn chung vẫn còn chậm dẫn đến tình trạng kết thúc năm ngân sách nhưng không sử dụng hết vốn được đầu tư theo kế hoạch, trong lúc nhu cầu vốn để đầu tư cho chương trình còn rất lớn. Chỉ tính riêng năm 2005 việc phân bổ dự toán cho các công việc không đúng đối tượng đầu tư của chương trình trên 9 tỷ đồng tại 6 tỉnh được kiểm toán. Công tác giải ngân ở các tỉnh còn chậm do việc triển khai các dự án đầu tư xây dựng phụ thuộc vào thời tiết, thi công thường tập trung vào các thời điểm đầu và cuối năm. Ngoài ra, qua kiểm toán cho thấy việc triển khai các dự án chậm còn do khâu chuẩn bị đầu tư không kịp thời. Việc giải ngân chậm còn do thực hiện các thủ tục đầu tư qua nhiều tầng, nấc và đều phải do Uỷ ban Nhân dân tỉnh phê duyệt cho từng công trình. Nếu việc phân cấp được mạnh mẽ hơn, giao cho Uỷ ban Nhân dân cấp huyện phê duyệt đối với các công trình quy mô vừa, nhỏ thì tiến độ có thể sẽ được đẩy nhanh hơn.
Việc chấp hành các chính sách chế độ quản lý đầu tư xây dựng vẫn còn một số sai sót như công trình phải thực hiện đấu thầu nhưng không đấu thầu theo quy định; việc lập và phê duyệt thủ tục đầu tư đối với một số công trình còn có những sai sót như dự toán được duyệt lớn hơn tổng mức đầu tư, quyết định chỉ định thầu có trước quyết định đầu tư và quyết định phê duyệt dự toán; quyết định phê duyệt dự toán, chỉ định thầu khởi công xây dựng có trước quyết định báo cáo đầu tư; duyệt giá chỉ định thầu lớn hơn giá trị dự toán xây lắp…
(3) Công tác đào tạo cán bộ thôn bản nhìn chung chưa được quan tâm đúng mức, năm 2005 (tính đến 31 tháng 8) tại các huyện được kiểm toán đều chưa triển khai được các lớp đào tạo cán bộ thôn bản. Kinh phí của Dự án ổn định phát triển sản xuất và Dự án đào tạo cán bộ xã, thôn, bản còn chiếm một tỷ lệ nhỏ 2,76% (2,28% năm 2004; 3,21% năm 2005) trong tổng vốn đầu tư của Chương trình nên việc ổn định phát triển sản xuất cho đồng bào kết quả đạt được chưa cao, chưa thực sự tạo được sự chuyển dịch trong cơ cấu sản xuất, và hiệu quả kinh tế. Dự án đào tạo chưa đáp ứng được nhu cầu đào tạo cán bộ, đặc biệt là việc đào tạo mang tính chiến lược, lâu dài cho cán bộ thôn bản. Việc đào tạo mới chủ yếu là mở các lớp tập huấn ngắn hạn cho nhiều nội dung nên hiệu quả không cao.
(4) Hệ thống bộ máy quản lý Chương trình đã được thành lập từ Trung ương đến địa phương với một cơ cấu tổ chức khá hoàn chỉnh. Ban chỉ đạo Chương trình 135 các tỉnh và các huyện ( đối với những huyện có thành lập Ban chỉ đạo ) đã chỉ đạo việc xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện công tác quản lý dự án đầu tư theo quy định và kết quả khả quan. Tại các xã, hoạt động của Ban giám sát đã phối hợp với UBND xã, các Ban quản lý dự án để vận động đồng bào tự nguyện giải toả, giải phóng mặt bằng phục vụ thi công các công trình, tham gia việc giám sát thi công và nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào sử dụng nên đã góp phần tích cực trong việc nâng cao chất lượng công trình được đầu tư. Tuy nhiên qua kiểm toán cho thấy, hệ thống tổ chức bộ máy quản lý Chương trình tại các địa phương không thống nhất, phần lớn ở các tỉnh cơ quan thường trực là Ban Dân tộc nhưng cũng có tỉnh lại do cơ quan khác đảm nhiệm như tại Bình Phước, Bắc Kạn là Sở Kế hoạch - Đầu tư, tỉnh Thái Nguyên là Chi cục Định canh - định cư, sang giữa năm 2005 mới chuyển sang Ban Dân tộc, hoặc có tỉnh lại không thành lập Ban chỉ đạo cấp huyện như tỉnh Đắk Lắk, Bình Phước...
(5) Qua kiểm toán cho thấy việc thực hiện dân chủ công khai trong thực hiện dự án đã được các cấp chính quyền và ban quản lý dự án thực hiện khá nghiêm túc. Phát phiếu phỏng vấn trực tiếp tới 1.073 hộ dân tại 72 xã của 6 tỉnh được kiểm toán cho thấy các hộ dân trong vùng dự án được tham gia vào quá trình lựa chọn công trình để đầu tư, tham gia vào việc giám sát thi công và việc sử dụng công trình đầu tư của nhà nước. Việc lựa chọn công trình đầu tư hàng năm đã được thực hiện từ việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân ở các thôn, bản. Kết quả điều tra có 97,29% số hộ dân được hỏi có tham gia ý kiến về lựa chọn các công trình đầu tư; 94,4% hộ được phỏng vấn đánh giá các công trình đầu tư là hợp lý; 92,07% số hộ khẳng định công trình được sử dụng đúng mục đích. Đây là một bước tiến mới trong công tác quản lý dự án, thực hiện phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Tuy nhiên, việc thực hiện qui chế dân chủ vẫn có biểu hiện của tính hình thức, chưa được triển khai rộng rãi hoặc thiếu thực tế nên một số nội dung đầu tư không hợp lý, kém hiệu quả. Bằng chứng là việc lựa cho chủ yếu được thực hiện từ cấp xã sau đó mới đưa xuống lấy ý kiến, do vậy có những công trình, hoặc hạng mục công trình chưa phát huy được hiệu quả.
(6) Đối với các chính sách, chế độ qui định về quản lý chương trình, Chính phủ và các Bộ, Ngành có liên quan đã xây dựng và ban hành được một hệ thống các cơ chế chính sách tương đối đầy đủ, qui định việc thực hiện đối với từng dự án thành phần. Tuy nhiên trong các văn bản này vẫn còn một số nội dung cần được xem xét như việc qui định đối tượng đầu tư của các dự án thành phần thuộc chương trình 135 còn có sự trùng lắp, ngoài việc các cơ sở hạ tầng được đầu tư của dự án thì các công trình hạ tầng còn được đầu tư bởi dự án qui hoạch sắp xếp lại dân cư, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến việc đầu tư cơ sở hạ tầng có sự trùng lắp và làm sai lệch nội dung đầu tư của dự án qui hoạch sắp xếp lại dân cư và tình trạng này cũng gây khó khăn cho việc đánh giá hiệu quả của từng dự án thành phần.
Việc qui định nội dung đầu tư giữa các Chương trình mục tiêu quốc gia cũng có sự trùng lắp như Chương trình kiên cố hoá trường lớp học và Chương trình 135 đều có đối tượng đầu tư là các trường lớp học; Chương trình 168 và Chương trình 135 đều đầu tư cho các dự án về cấp điện… dẫn đến việc lựa chọn đối tượng đầu tư của các Chương trình trong nhiều trường hợp bị trùng nên lại phải điều chỉnh lại kế hoạch và phải chuyển vốn để đầu tư cho công trình khác, do đó phải lập và phê duyệt lại thủ tục đầu tư, làm chậm tiến độ thực hiện dự án và việc giải ngân của Chương trình. Tình trạng này cũng gây khó khăn cho việc đánh giá hiệu quả đầu tư của các Chương trình và việc đánh giá hiệu quả lồng ghép các chương trình khác nhau trên một địa bàn.
(7) Một nội dung quan trọng đó là việc quyết toán của chương trình. Hiện nay, kinh phí của chương trình được thực hiện bằng việc bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho các địa phương và được quản lý theo quy định của Luật ngân sách nhà nước. Tuy nhiên vấn đề là ở chỗ, kinh phí của chương trình 135 nói riêng và các chương trình mục tiêu quốc gia nói chung được quyết toán trong quyết toán ngân sách địa phương, khi cần số liệu tổng hợp đánh giá của chương trình sẽ không có một cơ quan hay bộ phận nào chịu trách nhiệm cung cấp một số liệu chi tiết của chương trình. Đây là một thách thức lớn đặt ra trong công tác quản lý chương trình.
(8) Công tác duy tu, bảo dưỡng công trình sau khi bàn giao đưa vào sử dụng chưa được các cấp các ngành đề cập và quan tâm. Do phần lớn các công trình được đầu tư là những công trình có qui mô nhỏ, cấp thấp nên rất dễ bị hư hỏng xuống cấp vì vậy việc duy tu bảo dưỡng công trình là một vấn đề rất cần được quan tâm. Cần xây dựng qui chế về quản lý, sử dụng các công trình sau bàn giao. Cơ chế cần tạo ra cho người dân trong vùng dự án có trách nhiệm và ý thức bảo vệ, duy tu, bảo dưỡng công trình để các công trình phát huy được hiệu quả sử dụng lâu dài, nâng cao tính bền vững của dự án.
Đôi điều kiến nghị
Để quản lý chương trình 135 nói riêng và các chương trình mục tiêu quốc gia được tốt hơn trong thời gian tới, chúng tôi đề xuất một vài khuyến nghị về công tác quản lý như sau:
- Thứ nhất, để việc phân bổ vốn thực hiện theo đúng quy định và đảm bảo sự tham gia của các cơ quan dân cử ở địa phương đòi hỏi Uỷ ban Nhân dân các tỉnh cần căn cứ vào mức phân bổ của Chính phủ để lập phương án phân bổ cho các huyện trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Việc phân bổ vốn cho các huyện, xã cần căn cứ vào nhu cầu vốn, khả năng thực hiện và có thứ tự ưu tiên đối với từng loại công trình để đảm bảo việc đầu tư được đồng bộ, tăng cường tính bền vững của công trình. Cần quan tâm đúng mức đối với việc đầu tư cho các dự án ổn định phát triển sản xuất và đào tạo cán bộ xã.
- Thứ hai, ngoài việc thực hiện các quy định hiện hành về quản lý tài chính theo quy định của luật NSNN cần thiết phải quy định cơ quan quản lý chương trình phải chịu trách nhiệm kế toán, quyết toán toàn bộ kinh phí chương trình. Các đơn vị thụ hưởng kinh phí của chương trình phải định kỳ tổng hợp số liệu báo cáo tình hình thực hiện để phục vụ cho việc quản lý, điều hành cũng như kiểm tra, kiểm soát. Cơ quan này phải thường xuyên đối chiếu số liệu với Kho bạc nhà nước để có hệ thống báo cáo chính xác về kinh phí thực hiện chương trình. Thực hiện điều này sẽ khắc phục tình trạng không tổng hợp và báo cáo đầy đủ kinh phí thực hiện chương trình nhất là kinh phí huy động từ sự đóng góp ủa nhân dân. Bộ Tài chính nên quy định cụ thể chế độ kế toán, quyết toán đối với toàn bộ chương trình, phải có cơ quan chịu trách nhiệm kế toán, quyết toán các nguồn kinh phí sử dụng cho chương trình phục vụ công tác quản lý điều hành, kiểm tra, kiểm soát. Cơ quan tài chính các cấp thực hiện việc tổng hợp nguồn kinh phí do các tổ chức cá nhân đóng góp để thông báo cho kho bạc ghi thu ghi chi qua ngân sách nhằm phản ánh chính xác nguồn vốn đầu tư của chương trình.
- Thứ ba, việc tổ chức bộ máy quản lý chỉ đạo chương trình cần được thống nhất giữa các địa phương theo một tiêu chí chung để thống nhất về công tác chỉ đạo, quản lý điều hành và phối hợp thực hiện chương trình từ Trung ương tới cơ sở. Việc giao cho các xã làm chủ đầu tư cần phải được cân nhắc kỹ, chỉ thực hiện giao cho xã làm chủ đầu tư khi xét thấy cán bộ xã có đủ điều kiện về năng lực và trình độ chuyên môn theo qui định.
- Thứ tư, để chương trình phát huy được tính bền vững thì cần phải có kế hoạch duy tu, bảo dưỡng các công trình đã được đầu tư. Tăng cường giáo dục để người dân địa phương tham gia vào xây dựng công trình, có ý thức bảo vệ công trình được xây dựng. Chính quyền địa phương các cấp, nhất là cấp xã phải coi đây là nhiệm vụ của địa phương mình, tránh tư tưởng trông chờ, ý lại vào sự đầu tư của Chính phủ.
- Thứ năm, Chính phủ cần qui định mỗi chương trình mục tiêu quốc gia có mục tiêu đầu tư và đối tượng đầu tư khác nhau.Việc làm này sẽ tránh được trùng lắp trong quá trình đầu tư và thuận lợi cho công tác đánh giá hiệu quả đầu tư của từng chương trình cũng như việc thực hiện lồng ghép các chương trình trên cùng một địa bàn ( việc lồng ghép cần thực hiện lồng ghép các chương trình chứ không phải lồng ghép vốn đầu tư của các chương trình) và mỗi dự án thành phần của chương trình cũng phải qui định nội dung đầu tư khác nhau, để tránh trùng lắp trong quá trình triển khai thực hiện và tạo cho các dự án một sự phối hợp để cùng thực hiện mục tiêu chung trên cơ sở thực hiện đúng nội dung đầu tư của từng dự án./.